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闲置土地处罚诉讼中抗辩与救济的法律考量

来源:网络整理 编辑:采集侠 时间:2019-02-05
导读: 闲置土地,系指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发

闲置土地,系指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一定期限未予动工开发的国有建设用地,或已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足25%,中止开发建设满一年的国有建设用地。我国现行法律法规处置闲置土地的价值取向在于规范土地市场行为,禁止国有建设用地使用人恶意囤地、炒地,维护土地交易安全和土地市场秩序,提高土地利用效率、防止土地资源浪费。 

《闲置土地处置办法》(2012版修订)第14条现定:“除本办法第8条规定情形外,闲置土地按照下列方式处理:(一)未动工开发满1年的,由市、县国土资源主管部门报经本级人民政府批准后,向国有建设用地使用权人下达《征缴土地闲置费决定书》,按照土地出让或者划拨价款的20%征缴土地闲置费。土地闲置费不得列入生产成本;(二)未动工开发满两年的,由市、县国土资源主管部门按照《中华人民共和国土地管理法》第37条和《中华人民共和国城市房地产管理法》第26条的规定,报经有批准权的人民政府批准后,向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》,无偿收回国有建设用地使用权。闲置土地设有抵押权的,同时抄送相关土地抵押权人。”  

以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的,必须要按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。如被认定为闲置土地,则其法律后果有两个,一是被征收土地闲置费用,二是被无偿收回。其抗辩与救济,在司法实践中颇具关键和复杂性。

闲置土地认定载体及救济   

土地使用权出让合同属于行政合同。行政合同是行政机关管理行政事务的一种方式,它同时兼具公法和私法的性质。在司法实践中认为,《闲置土地认定书》是对土地闲置状态确认的一个载体,其虽与当事人的权利义务有一定关系,但尚未产生最终影响,其性质上为程序性行为,不属于行政复议范围,亦未赋予利房当事人对《闲置土地认定书》复议和诉讼的权利。   

《闲置土地处置办法》第10条规定,“《闲置土地认定书》应当载明下列事项:(一)国有建设用地使用权人的姓名或者名称、地址;(二)闲置土地的基本情况;(三)认定土地闲置的事实、依据;(四)闲置原因及认定结论;(五)其他需要说明的事项。”上述规定并没有赋予当事人对《闲置土地认定书》复议和诉讼的权利。但《闲置土地处置办法》第16条对《征缴土地闲置费决定书》和《收回国有建设用地使用权决定书》应当包括的内容中明确载明“申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限”。可见,当事人有权对《征缴土地闲置费决定书》和《收回国有建设用地使用权决定书》提起复议或诉讼。 

一般认为,相关认定书由于对土地闲置原因未做出认定,并未明确责任归属,仅提出就土地闲置问题进行协商解决的意向。“虽与当事人的权利义务有一定关系”,但尚未产生最终的实质性影响,故《闲置土地处置办法》未赋予当事人对《闲置土地认定书》复议和诉讼的权利,但亦不宜做绝对性处理。在对相对人权利义务产生实质性影响的行政行为,理应具有可诉性。   

因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为造成动工开发迟延的闲置土地,即“已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足百分之二十五,中止开发建设满一年的国有建设用地”,可以认定为闲置土地。但行政主管机关无权对该类土地征缴闲置土地费或者无偿收回。针对该类闲置土地,主管部门应当与国有建设用地使用权人协商,选择下列方式处置:(1)延长动工开发期限;(2)调整土地用途、规划条件;(3)由政府安排临时使用;(4)协议有偿收回国有建设用地使用权;(5)置换土地;(6)根据实际情况规定其他处置方式。

土地收回的抗辩及救济   

因无偿收回土地本身就对其财产进行了剥夺,本质上属于一种处罚;收闲置费也是对其财产的剥夺,本质上也是一种处罚。所以根据“一事不二罚”的原则,是不应再收闲置费的。  

行政机关做出收回土地决定等具体行政行为时,应当确保该具体行政行为符合具体法律规定,且有充分的证据支持。根据《土地管理法》的相关规定,政府收回国有土地使用权应当符合如下情形之一:为公共利益需要使用土地的;为实施城市规划进行旧城区改建,需要调整使用土地的;土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满,土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的;因单位撤销、迁移等原因,停止使用原划拨的国有土地的;公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。2014年最高人民法院发布的第九批指导性案例之案例41——宣懿成等诉浙江省衢州市国土资源局收回国有土地使用权案[浙江省衢州市柯城区人民法院(2003)柯行初字第8号,载于《最高人民法院公报》2015年第8期(总第226期)]即属此例。  

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